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6月1日，中國人民銀行就《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）公開征求意見。

應(yīng)當(dāng)看到，本輪修法已醞釀多時(shí)。2018年，人民銀行專門開展《反洗錢法》修訂相關(guān)課題研究，提出修訂《反洗錢法》的目標(biāo)和具體建議。2019年以來，央行深入開展11項(xiàng)反洗錢重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)調(diào)查研究，包括個(gè)人反洗錢義務(wù)、受益所有人機(jī)制建設(shè)、特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管、洗錢風(fēng)險(xiǎn)管理、反洗錢數(shù)據(jù)使用、巨額現(xiàn)金收付申報(bào)、反洗錢行政處罰等，通過分析反洗錢法律制度的不足，提出切實(shí)可行的立法建議，2020年2月完成了草案初稿。此后，人民銀行就草案向中央和國家有關(guān)機(jī)關(guān)兩次征求意見，同時(shí)也組織召開了修法專家論證會(huì)，在吸收這些意見的基礎(chǔ)上對(duì)草案進(jìn)行了進(jìn)一步優(yōu)化。

“修訂《反洗錢法》是加強(qiáng)反洗錢工作，推進(jìn)國家治理能力建設(shè)的必然要求?！毖胄杏嘘P(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，隨著反洗錢工作形勢(shì)變化，《反洗錢法》相關(guān)規(guī)定存在的空白和不足，嚴(yán)重制約著我國反洗錢工作有效開展。因此，需要修訂《反洗錢法》，解決《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見》指出的問題，推動(dòng)反洗錢工作有效開展，推進(jìn)國家治理能力建設(shè)。

何為“反洗錢”

本次《征求意見稿》的第二條，旗幟鮮明地定義了反洗錢——“本法所稱反洗錢，是指為了預(yù)防通過各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)的洗錢活動(dòng)，遏制相關(guān)違法犯罪活動(dòng)，依照本法采取相關(guān)措施的行為”。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授時(shí)延安在接受《金融時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，從該定義來看，反洗錢的范圍已經(jīng)擴(kuò)張至所有犯罪，且明確提出“預(yù)防和遏制恐怖主義融資活動(dòng)”也適用該法?！皬脑撘?guī)定看，反洗錢工作調(diào)整范圍有了很大變化；同時(shí)，從反洗錢監(jiān)督管理、反洗錢義務(wù)、反洗錢調(diào)查以及國際合作規(guī)定看，反洗錢的具體工作類型和內(nèi)容也進(jìn)行擴(kuò)張性調(diào)整，進(jìn)而使得反洗錢制度和機(jī)制得以大幅完善。”

如果對(duì)比現(xiàn)行《反洗錢法》可以看到，此前反洗錢定義中僅列舉了七類洗錢上游犯罪，包括毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪，而全國人大憲法和法律委員會(huì)《關(guān)于中華人民共和國刑法修正案（十一）（草案）修改情況的匯報(bào)》則指出，洗錢罪（《刑法》第一百九十一條）、掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪（《刑法》第三百一十二條）等共同構(gòu)成了我國洗錢犯罪體系，洗錢犯罪的上游犯罪包含所有犯罪。

王新分析，基于“行刑銜接”等原因，新規(guī)定不再具體列舉上游犯罪類型，而直接明確了反洗錢定義，并強(qiáng)調(diào)反洗錢不僅包括預(yù)防洗錢犯罪，還包括遏制洗錢相關(guān)違法活動(dòng)。

“在反洗錢方面，國際社會(huì)通常采取打擊與預(yù)防相結(jié)合的‘雙劍合璧’機(jī)制，簡(jiǎn)而言之就是‘預(yù)防’+‘懲罰’?！彼忉?，一方面是對(duì)反洗錢義務(wù)主體賦予特定的反洗錢責(zé)任，一方面是將洗錢行為犯罪化。前者旨在防患于未然，反洗錢的義務(wù)主體必須按照《反洗錢法》的要求來履行反洗錢義務(wù)。如果做不到，就要按照《反洗錢法》規(guī)定來承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

同時(shí)，他特別強(qiáng)調(diào)了《征求意見稿》的第二十四條，即在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)及其境外分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在集團(tuán)層面建立統(tǒng)一的反洗錢合規(guī)體系，國務(wù)院反洗錢行政主管部門和國務(wù)院有關(guān)金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)本法對(duì)其實(shí)施監(jiān)督管理。其中，“反洗錢合規(guī)體系”被視為一個(gè)新亮點(diǎn)。

王新解釋，反洗錢合規(guī)體系不是一個(gè)靜態(tài)的概念，而應(yīng)該是一個(gè)“盡職免責(zé)”的激勵(lì)約束機(jī)制。如果義務(wù)機(jī)構(gòu)沒有盡到應(yīng)盡義務(wù)，就要接受懲罰；反之如果履行了反洗錢的要求，但是最后還是出現(xiàn)了一些問題，就可以適當(dāng)減輕或豁免處罰。

對(duì)接國際反洗錢框架

在受訪專家看來，《征求意見稿》的亮點(diǎn)之一對(duì)接了國際標(biāo)準(zhǔn)。為使反洗錢融入國際合作框架，中國一直積極尋求加入金融行動(dòng)特別工作組（ FATF），在2007年6月28日成為正式成員國。而本次修法后，很多規(guī)定和框架均與國際接軌。

“例如，履行客戶盡職調(diào)查、客戶身份資料和交易記錄保存、大額交易和可疑交易報(bào)告、反洗錢特別預(yù)防措施等反洗錢義務(wù)是國內(nèi)反洗錢工作的要求，也體現(xiàn)了國際通行的反洗錢框架和要求?！蓖跣卤硎尽?/span>

強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險(xiǎn)為本”合理配置監(jiān)管資源

隨著反洗錢工作形勢(shì)不斷變化，反洗錢監(jiān)管從規(guī)則為本過渡到風(fēng)險(xiǎn)為本。這是國際共識(shí)，也是本次《征求意見稿》修訂的主要內(nèi)容之一。具體來看，一是增加國務(wù)院反洗錢行政主管部門開展或者會(huì)同有關(guān)部門開展國家、行業(yè)、義務(wù)機(jī)構(gòu)洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況合理配置監(jiān)管資源，采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)防控措施。二是強(qiáng)調(diào)對(duì)義務(wù)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢要求，要求金融機(jī)構(gòu)基于風(fēng)險(xiǎn)狀況采取風(fēng)險(xiǎn)管理措施，基于風(fēng)險(xiǎn)開展客戶盡職調(diào)查并采取相應(yīng)措施。

“從國際標(biāo)準(zhǔn)和國際實(shí)踐看，各國反洗錢監(jiān)管均從規(guī)則為本向風(fēng)險(xiǎn)為本過渡?！鼻笆鲅胄杏嘘P(guān)部門業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人指出，我國反洗錢工作經(jīng)過十幾年的發(fā)展，也在不斷探索風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管方法和手段，義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢履職不斷強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)為本方法。他表示，為提升監(jiān)管水平和監(jiān)管效率，并滿足反洗錢國際評(píng)估后續(xù)整改要求，需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)為本的工作方法。

風(fēng)險(xiǎn)為本最重要的含義是什么？在王新看來，就是要進(jìn)行有效的資源的配置，讓反洗錢的資源“好鋼用在刀刃上”。他表示，風(fēng)險(xiǎn)為本的原則允許各國在FATF要求的框架下，采取更加靈活的措施，以有效地分配資源、實(shí)施與風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的預(yù)防措施，最大限度地提高有效性。

根據(jù)FATF建議，各國應(yīng)當(dāng)識(shí)別、評(píng)估和了解本國的洗錢與恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)措施，包括指定某一部門或建立相關(guān)機(jī)制協(xié)調(diào)行動(dòng)以評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，配置資源，確保有效降低風(fēng)險(xiǎn)。按照預(yù)期，該方法應(yīng)當(dāng)作為在反洗錢與反恐怖融資體制內(nèi)有效配置資源，實(shí)施FATF建議要求的風(fēng)險(xiǎn)為本措施的必要基礎(chǔ)。

反洗錢認(rèn)識(shí)“三級(jí)跳”

提到“洗錢”，似乎天然令人想到金融機(jī)構(gòu)。然而，本次《征求意見稿》則進(jìn)一步完善了反洗錢義務(wù)主體范圍和配合反洗錢工作的要求。

除了金融機(jī)構(gòu)外，特定非金融機(jī)構(gòu)在從事特定業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)要求履行反洗錢義務(wù)；而且，金融機(jī)構(gòu)、特定非金融機(jī)構(gòu)以外的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合客戶盡職調(diào)查和反洗錢調(diào)查、依法履行巨額現(xiàn)金收付申報(bào)等反洗錢要求，并增加了反洗錢特別預(yù)防措施要求。

現(xiàn)行《反洗錢法》僅規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢義務(wù)。而且，針對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作盡管已在規(guī)范性文件中加以明確，但由于其法律效力層級(jí)低，難以滿足當(dāng)前反洗錢工作的需要。為進(jìn)一步推動(dòng)特定非金融機(jī)構(gòu)開展反洗錢工作，有必要將具有共性的、行之有效和成熟的做法上升為法律。

“根據(jù)2019年FATF對(duì)我國的第四輪互評(píng)估報(bào)告，特定非金融機(jī)構(gòu)法律規(guī)定的不完善問題，直接影響到3項(xiàng)合規(guī)性指標(biāo)和2項(xiàng)有效性指標(biāo)的得分，這對(duì)我國整體評(píng)級(jí)和評(píng)估后續(xù)整改工作影響較大。因此，有必要通過修訂法律完善對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)定。此次《征求意見稿》，將特定非金融機(jī)構(gòu)納入反洗錢的義務(wù)主體范圍，這是一個(gè)重大的亮點(diǎn)?！蓖跣卤硎尽?/span>

“實(shí)際上，全社會(huì)都有配合參與反洗錢工作的義務(wù)?！币晃毁Y深業(yè)內(nèi)人士對(duì)《金融時(shí)報(bào)》記者強(qiáng)調(diào)，為提升我國整體反洗錢工作有效性，本次增加對(duì)金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)以外單位和個(gè)人（以下簡(jiǎn)稱單位和個(gè)人）的反洗錢要求。

王新表示，我國反洗錢認(rèn)識(shí)提升經(jīng)歷過“三級(jí)跳”：

早期僅僅是狹義地與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起，認(rèn)為洗錢損害銀行的穩(wěn)定和公眾對(duì)銀行的信任；

中期則意識(shí)到洗錢會(huì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公平公正，損害金融機(jī)構(gòu)聲譽(yù)和正常經(jīng)營，威脅金融體系的安全穩(wěn)定，而且成為腐敗滋生的溫床；

在2014年總體國家安全觀確立后，我國開始從國家安全戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)反洗錢問題，并且在頂層進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

從國內(nèi)看，反洗錢直接涉及經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、社會(huì)安全等多個(gè)領(lǐng)域，與經(jīng)濟(jì)、金融、國際政治和合作均緊密地捆綁在一起，已經(jīng)提升到國家戰(zhàn)略層面，成為落實(shí)總體國家安全觀的重要組成部分。

從國際看，反洗錢已經(jīng)被提升到維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和國際政治穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度，是國際合作的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。許多重要的國際多邊合作機(jī)制均將預(yù)防和打擊洗錢與恐怖融資作為重要議題。

之所以要對(duì)單位和個(gè)人提出反洗錢要求，正是基于反洗錢工作實(shí)踐的需要。央行有關(guān)部門負(fù)責(zé)人對(duì)《金融時(shí)報(bào)》記者強(qiáng)調(diào)，客戶盡職調(diào)查是預(yù)防犯罪分子進(jìn)入金融體系的第一道防線，是反洗錢工作的核心內(nèi)容。而實(shí)踐中單位和個(gè)人不配合盡職調(diào)查，影響了金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作的有效開展。他指出，“《反洗錢法》僅規(guī)定單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)提供真實(shí)有效的身份證件，并未提出其他配合要求。為提升我國整體反洗錢工作有效性，有必要增加單位和個(gè)人配合義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢盡職調(diào)查的要求?！?/span>

此外，他還強(qiáng)調(diào)，對(duì)金融體系以外、交易雙方不通過金融體系收付的現(xiàn)金交易，出租、出借、買賣賬戶等行為也影響金融秩序和社會(huì)安全，但這些行為尚未構(gòu)成犯罪，故需在法律中明確規(guī)定予以禁止。